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土地财政成地方顽疾税改能否药到病除每经网

发布时间:2019-10-13 03:36:25

“土地财政”成地方顽疾 税改能否药到病除 | 每经

编 者 按 作为经济体制改革的突破口,财税领域的改革备受关注。十八届三中全会全面勾画了财税改革的总体蓝图:完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性等。随着“营改增”等税制改革的推进,地方税体系将得到进一步完善,广遭诟病的“土地财政”等亦有望被更科学的税源所取代。而今年的“两会”,就将成为这一系列改革的破题关键。 《《《 专访全国政协委员、财政部财科所所长贾康: 三步解地方财政困境:扩税源 严转移 控支出 每经 金微 发自北京 在 “营改增”持续推进的背景下,地方税源进一步缩窄。十八届三中全会提出,完善地方税体系,逐步提高直接税比例。目前来看,未来资源税、房产税和环境税均可作为地方税源重要支柱,替代营业税作为地方主体税种。 全国政协委员、财政部财科所所长贾康在接受《每日经济》(以下简称NBD)采访时谈了他对地方财政以及地方债等问题的看法。 地方债局部有明显压力 NBD:今年二三线楼市疲软,土地市场受影响,自然会影响到地方财源中的土地收入,地方债是否会受到影响有没有风险 贾康:客观来说,前些年,地方债在改进民生、地方经济建设上起到了支撑作用。目前中国地方债的总量是在安全范围之内,但是,地方债务局部有明显压力,在某些项目上也有特定的风险因素,特别是不透明,这种不透明操作给项目带来了隐性风险,这种风险不能有效防患于未然,社会代价非常高。虽然总量安全,但是地方债增长比较高,从高速增长来源看,土地指数较大,这个市场如果出现比较大的松动,比如突然回落的话,要加强关注。 NBD:未来在中央层面如何更好地管理地方债问题 贾康:从财政体系来说,应该是从完善立法源头开始,那么就是要合理财权形成现代的预算,而这个预算的运行和合理运用资产产权这样一套秩序联系在一起,核心就是要把地方债务阳光化,让市场包括资本市场更有效地按照现代经济来对接。 深化省级以下分税制改革 NBD:地方债的出现也源于地方财政问题,这又牵扯到分税制的改革问题,如何厘清这个源头 贾康:中央与地方财力与事权不匹配的财政体制因素,导致地方政府长期面对资金缺口,这是“土地财政”等问题的制度根源。1994年分税制改革搭建了中央与地方财政分配关系的基本制度框架,这个框架增强了中央政府财政收入的比重,有效缓解了中央财政困境,但随着时间推移,省级以下分税制迟迟不能到位,对地方财政运转的不良影响日益明显。至今仍未明确划分各级政府的事权和财权,地方政府缺乏主体税种,但要承担大量的公共事务支出,使得地方财政捉襟见肘,地方债不断升高,增加了未来引发财政系统风险的隐忧。 NBD:有很多人对分税制改革提出异议,认为正是因为分税改革使得事权不断下移,地方承担过多的事权而没有相应的财权匹配,导致地方政府出现财政危机,你如何看 贾康:我不这么认为,分税制改革的历史功绩具有里程碑意义。有人提出今后可以依靠增值税式共享,而且实行一地一率。我认为这是一个非常危险的思路。回到一地一率,那就是回到分成制、包干制,颠覆了1994年配套改革的基本制度成果,回到一个“会哭的孩子有奶吃”,天天“跑部钱进”、苦乐不均的状态。现在欠发达地区和基层,更倾向于包干制,越困难的地方越是实行包干制。近年备受抨击的地方政府职能扭曲、行为短期化、“土地财政”化、隐性负债大行其道风险不易有效防范等问题,究其根本原因,恰恰就是弊病丛生的分成制、包干制的实际制度状态派生的。所以说,深化省级以下分税制改革迫在眉睫,化解地方债症结,势必回到财税配套改革如何深化的命题上。 三方面缓解地方财政困难 NBD:具体而言,该如何缓解地方财政困难 贾康:缓解地方财政困难,首先是积极构建和完善合理的地方税体系,形成地方政府稳定财源。一是推进资源税改革进程;二是推进不动产税制改革;三是适时启动环境税改革措施,由于环境治理属于地方政府管理范畴,因此这部分税收所得也主要归属地方。 另外,需要规范财政转移支付制度。一是继续扩大一般性转移支付资金规模,清理整合专项转移支付项目,尽可能减少项目支出的交叉、重复,严格控制新设项目;二是完善现行的转移支付,尽量采用客观的量化公式和能够反映各地客观实际的统计指标,进一步制度化、规范化;三是加快研究建立生态补偿的横向转移支付制度,即在经济和生态关系密切的同级政府间建立区际生态转移支付基金,通过辖区政府之间的相互协作,实现生态成本在区域间的有效交换与分担。 同时,实行更加突出绩效的财政支出管理,政府部门花钱要树立节约意识,更强调结果导向,树立绩效观念。一段时间以来,从中央到地方贯彻落实中央“八项规定”要求,厉行勤俭节约,反对铺张浪费,取得了一定成效。但在国家“钱袋子”收紧的情况下,无论中央还是地方,务必要结合全面改革,将“八项规定”要求长期贯彻落实下去。一方面要优化财政支出结构,守住民生底线,确保支持经济转型的各项支出;另一方面,要加快完善财政绩效管理制度,充分发挥人大、政协、审计和社会公众对预算的监督作用,切实提高政府花钱效益,确保把有限的钱用在刀刃上。 《《《 专访中国政法大学财税法研究中心主任施正文: 多地调低财政增长目标 难影响财税改革大局 每经 金微 发自北京 如何建立现代财政制度,如何进行十八届三中全会《决定》提到的预算管理制度、税收改革、事权与支出等改革议题中国政法大学财税法研究中心主任施正文在接受《每日经济》 (以下简称NBD)采访时表示,今年财政改革破题,是实质性的深化改革的需求。 预算改革及修法是核心 NBD:十八届三中全会布置了系列的财税改革方案,今年“两会”上财税改革也是重点,有那些财税改革方案会破题 施正文:首先像“营改增”正在扩围,无论是行业还是范围,现在都在逐步扩大。第二,《预算法》正在修订中,这是制定财税改革的整体方案,也是细化三中全会决定的重要内容。另外,一般性转移支付也正在制定完善中。今年“两会”,按照国务院的具体原则和部署,财税改革分阶段目标会比三中全会更细化。像财政部正在制定财税改革的整体方案,而且有实质性进展,像滚动预算、跨年度预算、综合财务报告等在“两会”上都会有所体现,这些财政改革都会逐渐推进。 NBD:目前国际国内经济形势复杂,多地调低财政收入增长目标,这是否会影响到财政体制改革的推进 施正文:今年经济形势到底与去年有多大不同还不明朗,经济增速可能会略有调低,但无论是经济发展还是环境治理,都需要通过增量调整,逐步解决发展中的问题,而不是整体经济降下来。在这种情况下,经济增速不会下调很多,各个地方的财政收入增长会下调些,但下调有限,目前各地降低财政增长目标也是象征意义。从经济发展速度和调整来看,财政实质变化有限。 今年财税改革的破题,需要考虑现实因素,是实质性的深化改革,经济形势不是根本原因,而是诱因。今年要落实三中全会决定中关于财税改革的很多目标和任务,因此需要实质性的举措,这是直接原因。 NBD:具体而言,财税改革涉及预算的改革,不知这方面会有什么进展 施正文:税制改革主要包括税收支出及预算。而今年预算制度的改革是核心问题。预算牵扯到财税的整体改革,三中全会决定里提到很多预算的要求,这又与《预算法》的修订契合。今年应该要切实地推进《预算法》的修订。预算改革和《预算法》的修订是整个预算领域重要的事情,今年是否完成修订不好说,但肯定会审议,年内是否通过不好说,也可能明年通过。 预算的改革要做到预算公开和预算透明,是预算修改中为实质的内容。预算改革还涉及到预算审查、财政整体管理水平以及人大审议的监督方式转变等。另外,像地方多大程度上允许发债,实行什么原则,后期的监督如何,建立完整的债务管理体系,这些也是今年破题的重要方面。 地方税体系待完善 NBD:税收应如何改革 施正文:我们重要的问题不是税负过高,而是税负结构不合理。 税收要在财政支出方面加大对民生的投入,让收上来的税真正利于民生,这才是合理的税收制度。目前,我们结构调整主要问题是:,间接税过高,直接税过低。税制改革,主要的是提高直接税的比重,尤其是房产税和财产税的比重,真正减轻企业负担,消除税收的逆向调节,促进收入分配的公平,这是大的方向。 第二,从税收体系来说,目前中央税和共享税过多,地方税的建设严重滞后,这是地方财政比较困难的根本性问题。未来地方税的主体税种主要是房产税和消费税。因此,一方面要加快房产税的立法改革,另一方面要加快消费税的改革。而且消费税的改革能够加快转变经济发展方式。具体而言,消费税可由中央税改成地方税,另外,让消费税中的税目大部分由生产环节征收转到零售环节征收,这对转变企业生产方式和政府定位有很大作用。另外,要加快资源税和环境税的改革。 NBD:目前我们正在进行“营改增”扩大试点,这对于税制改革有什么影响 施正文:“营改增”本身是促进经济发展和产业转型的重要方向,另外,有些税收改革需要“营改增”来铺路,间接税要降,像增值税的改革不仅是要合并税率,还要降低税负的规模,为税制改革释放空间。 增值税的改革,要把营业税并进来,同时适度降低税赋的比重。因为“营改增”后,增值税的规模太大,会使得税收对分配收入起到逆向调节的作用。我们只有加大所得税、财产税的改革,才能扭转逆向调节,解决分配不公的问题。 NBD:在财政支出方面,具体有那些议程和改革措施 施正文:支出改革也是今年迫切的内容。财政支出涉及中央与地方的财政体制,这需要加大民生的投入,加大对地方财力的保障力度。 另外,转移支付制度要加快建立,建立财权与事权相适应的制度,才能使地方政府的职能充分保障。转移支付涉及的是政府间的关系,需要制度性规划,通过立法来推进。 这还需要划分中央与地方的事权。“营改增”之后,地方的税收越来越少,现在的改革是要将分税制改革进行修改和完善。 《《《 微论 财税体制牵住改革“牛鼻子” 每经 金微 发自北京 “营改增”、房产税、“跑部钱进”、个税、企业税负、“三公”经费、地方债、《预算法》……2014年全国“两会”议题的清单,涉及到财税改革的内容无疑占了很大的篇幅。 一直以来,财税改革领域的一举一动总能吸引诸多目光,成为社会关注的焦点,因为财税问题事关政府、企业,又关系着百姓的切身利益。财税的改革,也是经济领域改革的重要窗口。 今年“两会”,财税改革仍将是社会关注的焦点。党的十八届三中全会赋予了财税体制改革“国家治理的基础和重要支柱”的特殊定位,并对深化财税体制改革进行了总体部署,列出了改革的清单:完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性等。 改革清单中的内容,有些正在推进,有些还停在纸面,还有些在前进中遇到问题。比如《预算法》修订已拖延多年,比如专项转移支付改革卡壳,以及地方政府事权与财权的匹配问题。 1994年分税制改革搭建了中央与地方财政分配关系的基本制度框架,但是省级以下分税制改革却出现迟滞,到了今天,更由于利益的固化和利益重新划分,财税改革阻力重重。 但无论涉及多少利益,改革不会停止,不仅因为涉及财税体制自身的改革需要稳步推进,同时作为新一轮经济体制改革的突破点,财税体制改革将成为其他改革的助推器,关系着深化改革中的一系列重大难题与协调配套问题。 比如财税改革涉及到社会公平。作为收入分配调节的重要工具,新一轮财税体制改革理应充分发挥调节收入分配的作用,再如解决地方债问题,市政债发行制度有望赋予地方更阳光规范的融资权,以实现地方自主财权和事权相匹配。 从目前财税改革来看,今年在滚动预算、环境税和资源税开征及防范地方债务风险方面会有所突破。财税改革的终目的是要建立科学的财税体制,如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所言,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。(:张欣瑜)

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